О тяжбе Сергея Прудовского с ФСБ за право на получение копий архивных документов

Сергей Прудовский судится с ФСБ России за право на получение копий архивных документов, находящихся в открытом доступе.

Ведомство упорно отстаивает позицию: предоставлять исследователям копии документов либо разрешать им самостоятельно фотографировать документы в читальном зале оно не обязано даже за плату. ФСБ считает, что требование закона по обеспечению доступа к архивным документам она выполняет, так как исследователи в читальных залах архивов УФСБ могут знакомиться с интересующими их материалами и делать выписку.

Сергей Прудовский настаивает, что возможность изучать документы в читальном зале не компенсирует отсутствие права на получение копий или на самостоятельное копирование архивных документов. Запрет ведомства на копирование противоречит федеральному законодательству, которое не ограничивает пользователей в получении копий документов, входящих в состав архивного фонда. В государственных и муниципальных архивах исследователи за плату могут самостоятельно копировать документы или получать их копии онлайн. Но, если документ находится на хранении в архиве ФСБ, то для копирования он становится недоступен. Отказ ФСБ предоставлять копии, по мнению Сергея Прудовского, дискриминирует пользователей ведомственных архивов и нарушает их право на доступ к архивным материалам, на получение информации в любых формах, на распространение информации.

С чего все началось

Сергей Прудовский более 10 лет ведет работу по исследованию истории харбинской операции НКВД 1937–1938 годов.

Из рассказа Сергея Прудовского:

Россия построила в Китае железную дорогу, которая называлась Китайско-Восточная железная дорога (КВЖД). В советское время на ней работали, в том числе командированные из СССР специалисты и выходцы из России, и оказавшиеся после революции в Китае. В 1935 году после продажи КВЖД около 20 тысяч специалистов, включая членов их семей, эвакуировали в Советский Союз, где их торжественно встретили. Но пришел 37-й год, начались массовые операции. Приказом НКВД от 20 сентября 1937 года № 00593 люди, которые каким-либо образом были связаны с КВЖД, их называли «харбинцами», подлежали репрессированию. В рамках этой операции было репрессировано по разным источникам от 46 до 49 тысяч человек. Под репрессии попали не только эвакуированные, но и те, кто возвратился из Китая до 35-го года самостоятельно, и те, кто родился в Харбине в разное время, и те, кто хоть как-то соприкасался с «харбинцами».

Мой дедушка работал на КВЖД с 29 по 35 год. Последняя его должность на КВЖД – заведующий земельным отделом. Он также попал под репрессии. Я начал заниматься его делом. Потом стал заниматься делами его друзей, потом всей харбинской операцией.

11 сентября 2019 года Сергей Прудовский обратился в Центральный архив ФСБ России с просьбой предоставить ему цветные сканированные копии шести архивных документов либо разрешить самостоятельно сфотографировать документы на телефон. В своем запросе исследователь пояснил, что копии документов ему необходимы для иллюстрации готовящейся к изданию книги о харбинской операции НКВД 1937–1938 годов.

Комментарий Сергея Прудовского:

Необходимость в копиях архивных документов остро возникла при подготовке к изданию книги. Когда историческую работу сопровождаешь копиями документов, то она воспринимается читателем иначе, чем, если к ней прикладываешь лишь выписку из документа. Сразу видно, что исследователь ничего сам не придумал. Это повышает доверие к его труду.

Все документы, копии которых запросил исследователь, связаны исключительно с деятельностью органов НКВД. Среди них: приказ НКВД No 00593 от 19.09.1937, закрытое письмо No 60268 от 20.09.1937, протокол двойки No20 от 19.10.1937 г., предписания нач. 8-го отдела Цесарского Коменданту НКВД о приведении в исполнение приговора в отношении ряда заключенных, протокол ОСО No141 от 21.10.1937.

Центральный архив ФСБ ответил исследователю отказом, сославшись на то, что:

1) Запрошенные документы не относятся к уголовным делам репрессированных родственников обратившегося и не связаны с вопросами социальной защиты. По закону «О реабилитации жертв политических репрессий» ведомство предоставляет копии архивных документов только жертвам репрессий и их родственникам.

2) Фотографирование архивных документов пользователями в процессе ознакомления с ними законодательством Российской Федерации и ведомственными правовыми актами не предусмотрено.

9 ноября 2019 года Сергей Прудовский направил в Центральный архив ФСБ обоснование права получения копий документов. Исследователь отметил, что документы, копии которых он запрашивает, включены в состав Архивного фонда Российской Федерации. Это означает, что на указанные документы распространяется действие закона «Об архивном деле в Российской Федерации», а не закона «О реабилитации жертв политических репрессий». Закон об архивном деле не устанавливает запрета на самостоятельное копирование в архивах государственных органов. Это подтверждено определением Верховного Суда РФ от 28.06.2016 № АПЛ16-203, в котором Суд дал системный анализ права самостоятельного копирования и установил: «Закон об архивном деле не содержит ограничений на использование при работе с архивными документами собственных технических средств для их копирования».

Что касается ведомственных актов, то они не могут противоречить федеральному законодательству, так как являются подзаконными актами.

В ответ на свою обоснованную просьбу Сергей Прудовский также получил отказ.

Комментарий Сергея Прудовского:

Архив настаивает, что выдает лишь копии уголовных дел и только родственникам репрессированных. Но помимо уголовных дел существует большое количество документов, связанных с деятельностью органов НКВД: приказы, директивы, отчеты, справки и прочее. Мой запрос касался таких материалов. Эти документы включены в состав Архивного фонда РФ и должны постоянно храниться в государственных архивах. Но на временном хранении могут находиться и в архивах госорганов, которые их создали. Государственные архивы копии таких документов предоставляют, самостоятельное копирование этих документов разрешают. И такой же по юридическому статусу документ, который хранится в ведомственном архиве, для самостоятельного копирования оказывается не доступен, и копия его не предоставляется. Но, на самом деле, не важно, где документ хранится. Важно, что это документ Архивного фонда. И в соответствии с законом «Об архивном деле РФ» на все эти документы распространяется единый порядок пользования.

Судебная тяжба

При поддержке адвоката Международного Мемориала Марины Агальцовой Сергей Прудовский обжаловал отказ ФСБ в судебном порядке.

Суд первой инстанции

Хорошевский районный суд г. Москвы отказал Сергею Прудовскому в удовлетворении исковых требований в полном объеме (решение от 23.06.2020 г.).

В обосновании отказа, суд, как и ответчик, сослался на статью 11 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий», указав, что истец запрашивал уголовные дела. В действительности же запрос касался архивных документов, не относящихся к числу материалов архивных уголовных и административных дел.

В мотивировочной части решения суд отметил: «С заявлением о предоставлении иллюстративного материала в форме копий в установленном порядке для подготовки печатных изданий С. Б. Прудовский не обращался». При этом суд не указал, какими нормативными документами регулируется упомянутый им «установленный порядок»

Отказ ФСБ предоставить возможность самостоятельного копирования документов суд посчитал обоснованным, так как госорган действует в пределах административного регламента. Это, по мнению суда, лишает ведомство возможности осуществлять процедуры, непредусмотренные данным документом.

Апелляционная инстанция

Сергей Прудовский подал в Мосгорсуд апелляционную жалобу, в которой указал, что суд первой инстанции неверно установил фактические обстоятельства дела, не применил закон, подлежащий к применению, и неправильно истолковал закон, в том числе без учета правовой позиции Верховного Суда РФ.

Апелляционная коллегия Мосгорсуда, как и нижестоящая судебная инстанция, проигнорировала приведенные истцом доводы. В определении от 08.09.2020 года ею не упомянуты ни нормы федеральных законов, ни определение Верховного Суда РФ, на которые ссылался истец. Суд лишь продублировал позицию ответчика, в том числе о том, что «Прудовский С.Б. не обращался с заявлением о предоставлении иллюстративного материала в форме копий для подготовки печатных изданий с предоставлением предполагаемой к публикации работы для рецензирования в ЦА ФСБ России».

Комментарий Сергея Прудовского:

Ответчик сначала утверждает, что за копиями я к нему не обращался, хотя есть и документ, в котором я прошу предоставить копии, и документ, в котором они мне отказывают. Потом он утверждает, что я не обращался в установленном порядке и не предоставил им рукопись для рецензирования. С какой стати я должен был это сделать? Я с ними как автор не имею юридических взаимоотношений. Они не являются моим работодателем, не финансируют мою книгу… Почему я должен предоставлять им для рецензирования то, что написал? Ведь это цензура!

В решении суда отражено, что я к ним якобы не обращался. Но это неправильное определение обстоятельств дела. Я ведь к ним обращался. Это является поводом для отмены решения суда в апелляционном порядке, а апелляционный суд на это не реагирует.

Кассация

В обосновании кассационной жалобы Сергей Прудовский указал на неверное применение нижестоящими судами материального права и на несоответствие их выводов обстоятельствам дела.

Так, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ч. 5 статьи 26 закона «Об архивном деле в Российской Федерации», решил, что если законодатель делегировал определение порядка уполномоченному исполнительному органу, то госорган может ограничить право пользователя административным регламентом.

Далее апелляционный суд указал: «Административный регламент ФСБ России по предоставлению государственной услуги по выдаче архивных справок или копий архивных документов, утвержденный приказом ФСБ России от 28.08.2013 № 459, не предусматривает при использовании архивных документов в органах безопасности самостоятельное копирование, в том числе фотографирование архивных документов».

Вывод суда неверен по двум причинам.

Во-первых, Административный регламент ФСБ России № 459 предусматривает выдачу копий. Например, в п. 1 данного подзаконного акта указано, что «настоящий Административный регламент определяет стандарт предоставления в органах федеральной службы безопасности государственной услуги по выдаче архивных справок или копий архивных документов».

Согласно п. 34 документа, предоставление государственной услуги включает выдачу «архивной справки, копии архивного документа, архивной выписки».

В п. 44 установлено: «в случае наличия в архивном подразделении архивных документов или информации, необходимых для исполнения запроса, исходя из содержания запроса, оформляет один или несколько из перечисленных документов: архивную справку; копию архивного документа».

Во-вторых, если предположить, что регламент не предусматривает предоставление копий или самостоятельное копирование, то он ограничивает права истца. Ограничение прав возможно только на уровне федерального закона. Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 прямо указывает, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Конституционный Суд запрещает в рамках делегированного законодательства ограничивать права, настаивая, что права ограничиваются только федеральными законами (Постановление от 28.02.2006 N 2-П).

Аналогичной позиции придерживается и Верховый суд РФ, который в решении от 28 марта 2016 г. указал:

<…>Архивные документы, хранящиеся в государственных и муниципальных архивах, относятся к информационным ресурсам.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусматривает, что граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным Федеральным законом и другими федеральными законами (часть 1 статьи 8) В рассматриваемом случае ограничение для пользователей читальных залов архивов использовать при работе с архивными документами собственных средств для копирования установлено подзаконным нормативным правовым актом, что противоречит приведенным нормам Федерального закона.

Довод апелляционной жалобы о том, что ограничение на использование пользователем при работе с архивными документами собственных технических средств для копирования соответствует части 5 статьи 26 Закона об архивном деле, ошибочен. Данная норма закрепляет, что порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах определяется специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Таким органом на день принятия Порядка являлось Министерство культуры Российской Федерации, однако, определяя такой порядок, Министерство не могло устанавливать ограничения на доступ к архивным документам, не установленные федеральным законодателем».

Истец подчеркивает, что самостоятельное копирование является законным правом пользователя архивных документов, которое не подлежит запрещению подзаконными нормативными актами. Делегирование определения порядка пользования архивами исполнительным органам не может трактоваться как ограничение права, основанное на федеральном законе.

Сергей Прудовский также указал на подмену предмета искового заявления в связи с тем, что суды нижестоящих инстанций не правильно указали, что истец не обращался к ответчику с целью получения копий.

Сергей Прудовский просит полностью отменить решения нижестоящих судов и признать незаконным отказ ФСБ предоставить копии или разрешить копировать документы самостоятельно.

Верховный Суд РФ

Вывод апелляционной инстанции о том, что регламент ФСБ не предусматривает выдачу копий и самостоятельное копирование документов позволил Сергею Прудовскому оспорить положения ведомственного акта в Верховном Суде РФ. Соответствующий иск подан в декабре 2020 года.

Комментарий адвоката Марины Агальцовой:

Вывод Мосгородсуда о том, что административный регламент, утвержденный Приказом ФСБ № 459[i], не предусматривает выдачу копий архивных документов или самостоятельное их копирование за плату открыл два пути дальнейшего обжалования. Первый – доказывать, что регламент предусматривает выдачу копий. Второй – исходить из того, что регламент действительно не предусматривает выдачу копий. Во втором случае получается, что регламент противоречит федеральному законодательству, так как ограничивает права пользователей архивов.

Сергей Прудовский просит Верховный Суд РФ признать недействующим Приказ ФСБ России № 459[ii] в части фактического запрета на самостоятельное копирование или на получение платных копий архивных документов.

Обжалование Приказа ФСБ также необходимо для судебных процессов Международного Мемориала по отказу УФСБ по Республике Карелия в предоставлении копий протоколов «троек» НКВД.

Издание исторического труда – это своего рода документально-просветительский проект, который предполагает наличие конкретных исторических материалов в качестве наглядных доказательств приводимых автором фактов. Именно поэтому для исследователей принципиально важно иметь возможность получать копии архивных документов для иллюстрации своих проектов.

Для ФСБ, напротив, принципиально важно лишить независимых исследователей подобной возможности.

Комментарий Сергея Прудовского:

ФСБ не хочет выдавать копии документов, хотя обязана это делать. Ведомство понимает, что копии документов имеют более сильное воздействие на людей, чем обычные выписки. всячески пытается замолчать преступления НКВД, наследником которого себя считает (и суды так считают) и даже этим гордится. Ведомство отдает отчет в том, что, проиграв сейчас, ему придется предоставлять копии архивных документов всем обратившимся за ними.

[i] Приказ ФСБ России от 28 августа 2013 г. № 459 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче архивных справок или копий архивных документов». 9 декабря 2020 года в Минюсте России зарегистрирован новый Приказ ФСБ России от 05.11.2020 N 496.

[ii] Истец обжаловал в ВС РФ Приказ № 459, так как именно на него в основании отказа ссылается апелляционная инстанция. Обжалование Приказа № 459 необходимо для других судебных процессов Мемориала, связанных с запретом ФСБ на самостоятельное копирование и получение копий архивных документов.

Подготовила Вера Писарева
22 декабря 2020 года